BRASÍLIA - Após meses de apreensão, o Congresso Nacional afastou o risco de apagão do governo ao aprovar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2021, mas usou a votação para ampliar o poder do relator do Orçamento na destinação de recursos. O texto final também busca retirar barreiras à execução de obras no ano que vem e blinda 59 programas diferentes de qualquer tipo de bloqueio em caso de frustração de receitas, o que pode dificultar a tarefa da equipe econômica na gestão dos gastos.

A LDO precisava ser votada ainda este ano para evitar que o governo ficasse sem base legal para executar todo tipo de gasto, inclusive pagamento de aposentadorias, benefícios sociais e salários de servidores. É ela que permite que a Economia execute o equivalente a 1/12 das despesas ao mês até que o Orçamento seja aprovado – o que só deve ocorrer em 2021. Além das despesas inadiáveis, o Legislativo liberou o governo para executar despesas apontadas como prioridades e livres de bloqueios em 2021 antes da aprovação do Orçamento.

A LDO aprovada fixa a meta de resultado primário (ou seja, receitas com arrecadação menos despesas antes do pagamento de juros) autorizando rombo de até R$ 247 bilhões em 2021. Inicialmente, o governo mandou o texto com uma meta flexível, que variava conforme a arrecadação, sob a justificativa de incerteza diante dos efeitos do novo coronavírus na economia. No entanto, o Tribunal de Contas da União (TCU) alertou que a meta precisaria ser fixa para não ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O rombo previsto para o ano que vem já inclui o gasto previsto com a campanha de imunização da covid-19.

A meta flexível teria a vantagem de livrar a equipe econômica da obrigação de fazer bloqueios no Orçamento para assegurar seu cumprimento. Agora, com a meta fixa, essa missão volta ao script da atuação da Economia em 2021.

O espaço para contingenciamentos, no entanto, está bastante restrito. A LDO prevê para o ano que vem R$ 83,9 bilhões em despesas discricionárias, que incluem custeio e investimentos e podem ser alvo da tesourada. Por causa do aumento na inflação, o governo elevou para R$ 1.088 a projeção de reajuste do salário mínimo no próximo ano, o que também tende a pressionar as contas porque o piso é referência para pagamento de benefícios sociais.

Além disso, o relator da LDO, senador Irajá  Abreu (PSD-TO), blindou 59 programas de bloqueios, atendendo a um pedido de líderes partidários da Câmara e do Senado. Os dispositivos podem ser vetados pelo presidente Jair Bolsonaro – como ocorreu no ano passado, quando houve a mesma tentativa para os gastos de 2020. Os vetos foram, depois, derrubados pelo Legislativo, mas a pandemia e o orçamento de guerra acabaram mudando completamente o cenário e as obrigações fiscais do governo.

Entre as ações livres de cortes no próximo ano acrescentadas pelo relator estão o programa habitacional Casa Verde Amarela, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) e o orçamento da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). O projeto encaminhado pelo Executivo também prevê algumas despesas que não serão alvo de limitação, a maioria delas ligadas à área de defesa.

Em outra medida que dá poder ao Congresso, a LDO prevê que o relator do Orçamento, senador Márcio Bittar (MDB-AC), poderá indicar a destinação específica de uma fatia ainda a ser definida das despesas. Na prática, ele pode cortar de um lugar e destinar para onde desejar. O expediente já foi usado neste ano, quando o relator do Orçamento de 2020, deputado Domingos Neto (PSD-CE), ficou responsável por definir o destino de R$ 30 bilhões, volume maior que muitos ministérios.

O texto aprovado nesta quarta-feira, 16, permite que o relator e as comissões do Congresso repassem recursos para programas e obras que não necessariamente são a prioridade para o governo. Bittar é aliado do governo e também relator de outras propostas de interesse do Palácio do Planalto e da equipe econômica, como a PEC emergencial, que prevê gatilhos de contenção de gastos obrigatórios, e o programa Casa Verde Amarela, que substitui o Minha Casa Minha Vida. Nos bastidores, há a avaliação de que as emendas podem se tornar poder de barganha em votações consideradas delicadas para o governo.

'Emendas sem carimbo'

O texto aprovado ainda autoriza as bancadas estaduais a apresentarem emendas ao Orçamento para repasses diretos a prefeitos e governadores, possibilidade atualmente prevista apenas para indicações individuais de deputados e senadores.

Batizada de "emenda sem carimbo", a transferência especial foi criada pelo Congresso no ano passado. Somente em 2020, ano de eleições municipais, o governo repassou um total de R$ 592,2 milhões em recursos diretos para  prefeitos e governadores. Esse tipo de transferência pode ser aplicado em qualquer área e não há exigência legal de prestação de contas ao governo federal, o que levanta críticas entre órgãos de controle. Até agora, por exemplo, não houve um pente-fino sobre a aplicação desses valores. Com a alteração na LDO, o volume deve aumentar ainda mais em 2021.

De acordo com o relator, senador Irajá Abreu (PSD-TO), o primeiro ano de transferências especiais foi um "grande teste" e trouxe resultados positivos para o País. A extensão do modelo para as emendas de bancada, indicadas pelo conjunto de parlamentares de um mesmo Estado, vai beneficiar ainda mais os redutos eleitorais, justificou. "Acho que assim nós iremos contemplar todos os municípios, evitando que uma emenda de bancada, quando alocada no orçamento da União e destinada a um Estado ou a vários mínimos, leve dois anos para ser executada. O País e a população não podem esperar por tanto tempo."

Além das emendas de relator e comissões e das transferências sem carimbo, o parecer da LDO no Congresso também mexeu em outros dispositivos do projeto para dar maior poder aos parlamentares na definição do Orçamento. O prazo para o governo apresentar um cronograma de pagamento das emendas, o que sinaliza quando o dinheiro chegará a Estados e municípios, foi reduzido de 90 para 45 dias. As alterações ainda passarão pelo crivo do presidente Jair Bolsonaro. Se houver veto, os dispositivos poderão ser recuperados pelo Legislativo no futuro.

A Câmara dos Deputados finalizou a votação do Projeto de Lei BR do Mar, que incentiva a navegação de cabotagem, isto é, entre portos nacionais. Por meio da ampliação da oferta de transporte marítimo, redução de custos, aumento da competitividade e atração de novos investidores, o programa pretende corrigir o subaproveitamento histórico do potencial aquaviário nacional. Elaborado por uma das ilhas de excelência do governo, o Ministério da Infraestrutura capitaneado por Tarcísio de Freitas, com a colaboração de setores interessados e técnicos do Ministério da Economia e da Marinha, o projeto conta com amplo apoio de associações, federações, sindicatos e outros representantes do setor.

O Brasil é um país continental, com imensos canais fluviais e cerca de 70% da população vivendo a 200 km de seus quase 8 mil km de costa. Apesar disso, o transporte aquaviário responde por apenas 11% da matriz logística, ante 65% do rodoviário. O uso excessivo do transporte rodoviário implica baixa produtividade no transporte de cargas, onerosidade da infraestrutura rodoviária, além de riscos de acidentes e mortes, e emissão de poluentes. Em contrapartida, o transporte aquaviário, sobretudo para longas distâncias, é mais eficiente, menos custoso, mais seguro e mais limpo.

Um dos pontos-chave do projeto é a flexibilização do afretamento, ou seja, do acesso a embarcações para empresas brasileiras de navegação. Os regulamentos atuais são demasiado restritivos e protecionistas, exigindo que a embarcação tenha bandeira brasileira ou seja tripulada por brasileiros. Muitas empresas de transporte têm de construir seus navios ou nacionalizar embarcações. Outra opção é o afretamento “a tempo” de embarcações estrangeiras ou “a casco nu”, com as embarcações operando temporariamente sob a bandeira brasileira. Mas as restrições regulatórias impõem custos altos que limitam a oferta e os ofertantes ante uma demanda crescente. Além disso, a volatilidade do mercado internacional acarreta incertezas no valor do frete e disponibilidade da frota.

O projeto prevê a facilitação progressiva dos afretamentos. As empresas brasileiras poderão constituir uma subsidiária em outro país e fretar da própria subsidiária uma embarcação “a tempo”, com custos operacionais mais baixos. O projeto também prevê que, quatro anos após a sanção da lei, os afretamentos “a casco nu” poderão ser contratados sem que a empresa tenha embarcações brasileiras.

Além das facilidades no uso de embarcações de terceiros e aquisição de novas embarcações, o projeto prevê incentivos à indústria naval brasileira, em especial para a manutenção da frota, e para a modernização e ampliação dos terminais portuários. 

Na última década a cabotagem tem crescido na ordem de 10% ao ano. Com o novo quadro regulatório, o governo prevê uma elevação de 40% na oferta de embarcações e 65% do volume de contêineres em dois a três anos, o que elevaria o crescimento da cabotagem a 30% ao ano.

Com o tempo, o novo regulamento também deve levar a uma melhor distribuição de portos. Hoje, entre os 175 portos do País, os de Santos e Paranaguá concentram 40% da movimentação. Entre os 10 maiores portos, apenas um está na Região Norte. Além disso, há os 76 portos fora da costa, muitas vezes subutilizados.

Convém notar que a resistência corporativa de certos setores do transporte rodoviário não se sustenta. A parcela mais significativa do transporte de cabotagem é de petróleo, e não concorre com o transporte rodoviário. Quanto aos contêineres, a migração deve ser ínfima comparada ao volume total dos transportes por caminhão. Sobretudo, a cabotagem servirá para cobrir grandes distâncias, justamente as menos rentáveis, quando não impraticáveis, para os caminhoneiros. Assim, a relação entre o transporte rodoviário e de cabotagem é de intermodalidade, ou seja, muito mais de complementaridade do que de concorrência.

Um último ponto importante é que a maioria dos investimentos previstos virá do capital privado, aliviando os cofres públicos em uma época de restrições fiscais.

Ao menos dez partidos políticos brasileiros cobram porcentagem do salário dos seus filiados que ocupam cargos comissionados na administração pública. Previsto no estatuto de PT, MDB, PSOL, Republicanos, PDT, Patriota, Pros, PRTB, PV e PCB, o “dízimo partidário” chega até a 15% do rendimento mensal de servidores de livre nomeação e exoneração, em geral destinados a posições de direção, chefia ou assessoria.

As siglas defendem a prática, alegando que é uma forma de promover a participação dos filiados no financiamento dos partidos. Os repasses são legais e passam por órgãos de controle. Por outro lado, a doação compulsória é criticada por incentivar o aparelhamento da máquina pública, promovendo a entrada em todas as esferas de governo de filiados que nem sempre estão capacitados para as funções públicas. 

Em 2008, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) chegou a proibir funcionário comissionado a doar para partido. Em seu voto, o ministro Arnaldo Versiani argumentou que os filiados se sentiriam coagidos a contribuir com partidos, pois, como estão em cargos comissionados, podem ser demitos a qualquer momento. Uma alteração feita pelo Congresso na Lei dos Partidos Políticos em 2017, porém, passou a permitir explicitamente que as legendas recebam dinheiro de pessoas que ocupam cargos comissionados, desde que pertençam à sigla. 

No PDT, a taxa varia entre 10% a 15%. Filiados ao PT e ao Republicanos que ocupam cargos comissionados devem passar 5% do salário às siglas. No MDB, é cobrado 3% dos salários. No PSOL, a taxa é de até 2%. O Patriota estabelece em estatuto a contribuição de porcentagem dos nomeados, mas não chega a citar um porcentual. Nos demais partidos, a taxa varia de 5% a 10%. 

No caso do PDT, do Republicanos e do Patriota – que fizeram atualizações recentes em seus estatutos –, o TSE barrou ou pediu adequação dos trechos sobre as doações. Além de versar sobre a contribuição obrigatória de filiados que ocupam cargos comissionados, esses pontos também tratam da doação obrigatória de políticos eleitos, prática que não consta em lei. Toda atualização do estatuto de um partido precisa ser avalizada pelo tribunal. 

Além dos dez partidos que cobram o “dízimo partidário” dos seus filiados, outros oito – PTB, DEM, PCdoB, PSB, DC e PSL, Cidadania e UP – não chegam a atrelar uma porcentagem a cargos comissionados em seus estatutos, mas abrem margem para que isso seja abordado em outros regulamentos internos. 

PMN, PSC, PP, PCO, PL, PSD e Solidariedade se limitam a falar que é dever dos filiados contribuir financeiramente com o partido, mas sem avisar que outras regras internas vão definir como isso acontecerá. O presidente do PP, senador Ciro Nogueira, revogou, em 2018, artigos que falavam sobre contribuições específicas. Versões anteriores chegaram a citar 3% dos salários dos filiados.

O Novo prevê doação de R$ 28,23 por mês para cada integrante. Os estatutos do PSDB, do Avante, da Rede Sustentabilidade e do PMB só preveem doações de quem foi eleito. Já os estatutos do Podemos, do PTC e do PSTU não deixam claro se as contribuições são obrigatórias e se valem para todos os comissionados. 

Legislação. A questão das doações obrigatórias de funcionários que podem ser contratados e demitidos do poder público livremente chegou a ser judicializada outras vezes nas últimas duas décadas. Em março de 2017, o plenário do TSE barrou uma regra do PMN que previa doação obrigatória de filiados com cargos públicos. Em setembro daquele ano, a comissão da Câmara dos Deputados responsável por formular proposições relacionadas à reforma política sugeriu um projeto que autoriza explicitamente a prática. O projeto foi aprovado por Câmara e Senado e sancionado pelo então presidente Michel Temer (MDB) no mês seguinte. 

“Essa cobrança é um hábito que está introjetado na cultura organizacional dos partidos e que a reforma política legalizou de vez. Na prática, se abocanha mais uma parcela de recursos públicos”, disse o cientista político Vitor Marchetti, professor da Universidade Federal do ABC.

O que dizem os partidos que cobram 'dízimo'

Em nota, o PT afirmou que a cobrança é um “procedimento democrático, totalmente legal e transparente de financiamento partidário". O presidente do PDT, Carlos Lupi, disse que o estatuto do partido tem a cláusula desde 1980, quando não existia fundo partidário. O Pros afirmou ser uma forma de pagar dívidas vedadas de serem quitadas com recursos do Fundo Partidário. Levy Fidelix, presidente do PRTB, afirmou que “são contribuições legais para a manutenção do partido”.

José Luiz Penna, presidente do PV, disse que essa forma de arrecadação é de quando não havia financiamento público e que pretende revê-la. O MDB afirmou que apenas congressistas fazem contribuição “de forma voluntária". Adilson Barroso, presidente do Patriota, disse que pediu a exclusão dos artigos que tratam de doações.