O relatório, que é um parecer técnico do tribunal, ainda pode sofrer modificações. Isso porque ele ainda não foi apreciado pela ministra relatora do processo, Ana Arraes, nem pelo plenário do TCU. Não há previsão para que isso aconteça.

O documento destaca que o ritmo de criação de vagas no sistema prisional está aquém das metas estabelecidas. Para os repasses de 2016, por exemplo, apenas 996 das 14.893 vagas previstas foram criadas, o que representa 6,7% do total. Vale destacar ainda que essas vagas foram todas criadas em um mesmo estado — Pernambuco. Já em 2017, cujo repasse chegou a R$ 133,9 milhões, nenhum recurso foi executado — ou seja, nenhuma vaga foi criada.

O relatório destaca que, "mesmo com o maior envolvimento do governo federal no setor, a criação de vagas provável até 31 de dezembro de 2019 é de 2.854 nas UFs fiscalizadas", quantidade "insuficiente para sequer fazer frente ao possível incremento da população prisional no período de 2016 a 2018", que deve ser de quase 7,4 mil presos, segundo estimativas do estudo.

"O atraso [na construção das vagas] compromete não apenas a eficácia da política pública, já que as vagas acordadas não serão entregues no prazo inicialmente convencionado, como também a efetividade, vez que a ação governamental se torna inapta para combater o déficit de vagas carcerário em curto ou médio prazos, que seguirá em trajetória ascendente em razão do descompasso entre o crescimento do número de presidiários e o ritmo de criação de vagas", aponta a auditoria do TCU.

Segundo o relatório, a dificuldade para a execução dos recursos vinculados a obras e serviços de engenharia tem causas associadas à gestão dos governos estaduais e do governo federal. Entres os motivos levantados para explicar a baixa execução das obras estão:

• Inexistência de estudos de viabilidade e planos de expansão de médio ou longo prazos para o sistema penitenciário em muitos estados fiscalizados; ou seja, os estados recebem os recursos, mas, como não têm planejamento de onde criar vagas, os projetos não avançam
• Falta de capacidade operacional dos estados para dar andamento às contratações de obras, o que quer dizer que não há equipes técnicas em número suficiente para lidar com o volume de recursos geridos. Assim, foram encontrados altos números de contratações previstas por servidor e de contratações não iniciadas
• Repasses feitos pelo governo federal sem a prévia comprovação da viabilidade dos empreendimentos propostos pelos estados. Essa análise é feita depois do repasse, o que acaba gerando atraso na execução dos recursos
• Quadro técnico insuficiente e controles prévios inadequados do Departamento Penitenciário Nacional (Depen), que resultaram em um número elevado de projetos dos estados pendentes de aprovação no órgão federal, prejudicando o andamento das contratações

Além disso, a auditoria identificou "falhas e oportunidades de melhoria no planejamento orçamentário do Funpen, no mecanismo de prestação de constas e no processo decisório referente à alocação dos recursos".

Por isso, segundo o relatório do TCU, mesmo com os repasses do Funpen e com outras medidas tomada pelo governo, como a criação do Sistema Único de Segurança Pública (Susp) no ano passado, não foram verificadas “mudanças efetivas da realidade do sistema prisional”.

"Os repasses do Funpen não se traduziram, necessariamente, na efetiva aplicação dos correspondentes recursos pelas UFs, especialmente no que tange àqueles designados para geração de vagas."

No caso da não execução dos repasses, existe a previsão de devolução do dinheiro ao Funpen. Há, porém, possibilidade de prorrogação do prazo, que foi o que aconteceu nos casos analisados pelo relatório. E, como aponta o próprio documento, o andamento dos contratos e das obras mostra que uma nova prorrogação deve ser solicitada.

Além da baixa aplicação prática dos recursos do fundo, os auditores ainda alertam que os repasses devem cair nos próximos anos.

Segundo o relatório, o Funpen, que é gerido pelo Depen, teve execução anual média de R$ 333,1 milhões entre 2000 e 2018, em valores atualizados. Apenas em 2016 que o valor subiu por conta do repasse obrigatório, chegando a R$ 1,2 bilhão, ante R$ 50,8 milhões executados em 2015.

Desde 2016, porém, os repasses anuais obrigatórios vem apresentando queda: passaram para R$ 590,6 milhões em 2017 e R$ 63,1 milhões em 2018. A partir de 2020, a estimativa é que o repasse será de R$ 17,9 milhões.

Segundo o relatório, essa queda acontece principalmente por conta da redução dos rendimentos derivados de aplicações financeiras, já que, desde a introdução das transferências obrigatórias, os superávits financeiros dos exercícios anteriores passaram a ser utilizados, diminuindo o saldo acumulado do Funpen e, consequentemente, os rendimentos financeiros.

Os resultados encontrados pela auditoria se tornam ainda mais graves por conta dos problemas existentes no sistema penitenciário nacional. O relatório aponta que há um déficit de mais de 320 mil vagas no país, segundo dados de 2016 do Infopen, o sistema de estatísticas do sistema prisional ligado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública.

O G1 mostrou que as prisões estão quase 70% acima da capacidade.

O documento destaca que a crise nas prisões foi gerada pela “preponderância da política de encarceramento e da pouca expressividade dos investimentos no setor nas últimas décadas”. A superlotação, segundo o relatório, criou um cenário propício para a atuação de facções criminosas, violação de direitos humanos e ocorrência de rebeliões.

"A incapacidade do sistema de prover, de maneira eficaz, a separação e a recuperação dos indivíduos que incidem em práticas delituosas impõe consequências severas sobre o bem-estar da sociedade como um todo, na medida em que há reflexos diretos sobre a segurança pública", destaca o relatório.

Além da criação propriamente dita das vagas, o documento levanta as seguintes carências no sistema penitenciário nacional:

• Apoio financeiro da União para suprir os custos que decorrerão da criação das novas vagas, considerando a situação fiscal de crise financeira dos estados
• Reforma de unidades atualmente em condições precárias (443, segundo levantamento do relatório)
• Adequação física das unidades penais a todos os regimes estabelecidos, já que muitos estados não têm unidades para cumprimento de regimes semiaberto e aberto, por exemplo

Segundo o relatório, o sistema penitenciário nacional demanda um valor estimado de R$ 97,8 bilhões para, no prazo de 18 anos (R$ 5,4 bilhões anuais), extinguir o déficit de vagas prisionais, reformar unidades prisionais precárias e viabilizar seu pleno funcionamento.

"O expressivo volume de investimentos hoje necessários ao sistema penitenciário é explicado pelo longo período de baixa execução orçamentária do Funpen e pelo concomitante baixo nível de investimentos das UFs", destaca o documento.

Entre 2000 e 2016, por exemplo, a população prisional teve um crescimento médio de 32,2 mil pessoas ao ano. Apenas para suprir esse aumento, o relatório estima um investimento anual de cerca de R$ 1,6 bilhão em obras – ou R$ 27 bilhões no período.

Os dados das despesas realizadas com recursos do Funpen e dos próprios estados mostram, porém, que os investimentos ficaram abaixo do necessário, o que explica, pelo menos em parte, a constante deterioração das condições das prisões. A média de investimento anual no período foi de R$ 763,2 milhões.

O investimento já seria baixo se tivesse sido voltado integralmente para a criação de vagas. Mas ele ainda englobou as despesas para reformas, aquisição de equipamentos, de viaturas, entre outras. Além disso, nos estados, grande parte dos gastos é voltada para o pagamento de funcionários. Em 7 dos 12 estados fiscalizados, as despesas com pessoal são próximas ou mais altas que 60% do total.

Assim, o relatório destaca:

"A carência de investimentos no setor hoje verificada poderia, pelo menos em parte, ter sido evitada mediante a atuação compartilhada e mais efetiva tanto do governo federal quanto das UFs ao longo das últimas duas décadas, quando o cenário de descontrole do sistema se acentuou."

Para tornar a execução dos recursos do Funpen mais efetiva para sanar os problemas no sistema prisional, a auditoria propõe a simplificação dos mecanismos de controle utilizados pelo Depen, bem como a alocação de uma série de medidas para aperfeiçoar o processo de planejamento nos estados e no governo federal.

Entre elas estão:

• Determinar que o Ministério da Justiça e Segurança Pública apresente um plano de ação contendo ações e prazos para equacionar os atrasos verificados nas análises dos projetos apresentados pelos estados
• Exigir a apresentação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental junto com a remessa dos planos de aplicação dos recursos por parte dos estados
• Recomendar que o Susp estabeleça diretrizes e coordene ações para solucionar as deficiências no sistema prisional, como a falta de planejamento federal e estadual para diminuir ou eliminar o déficit de vagas

Segundo os auditores, "se acolhidas pelo TCU, as providências aperfeiçoarão o planejamento dos repasses dos recursos, de forma a possibilitar o direcionamento deles às principais deficiências do sistema prisional".

"Espera-se que o diagnóstico apresentado chame a atenção da sociedade e das autoridades federais e estaduais acerca da dimensão do problema penitenciário brasileiro e das dificuldades que precisam ser superadas para contornar a superlotação prisional e as demais carências estruturais do setor", destaca a auditoria.